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“談話”制度的三個監察功能
文章來源:中直黨建網    發布時間:2018-08-21    點擊數:    

“談話”源于紀委談話制度,在監察體制改革中轉型為監委談話制度?!侗O察法》第19條規定:“對可能發生職務違法的監察對象,監察機關按照管理權限,可以直接或者委托有關機關、人員進行談話或者要求說明情況。”該條文將“談話”以法律的形式固定下來,是監察機關12種調查措施之一,也是一項貫穿于監察活動始終的制度,兼具監督、調查和處置功能。

監督功能

監察機關的監督職能主要是針對國家工作人員遵守法定職業規范的情況進行監督,對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查并開展相應的廉政教育。監督包括事前預防、事中監督和事后檢查,而預防、監督和檢查的形式可以多樣。“談話”就是具有這種監督功能的典型手段,屬于監察機關積極主動防止權力濫用、防止腐敗發生、防止由違紀違法向違法犯罪嬗變的初始性手段。

從具體操作和實踐運用來看,談話是一種極為靈活的監督手段。首先,談話的形式相對自由,既可以通過平和的溝通了解情況,在發現問題后查找線索,也可以通過嚴肅的談話警示問題,有針對性地提醒勸誡、鼓勵勉勵。其次,談話的內容不限,既可以通過宣講黨章黨規予以說服教育,也可以通過理想信念教育予以激勵感化,促使被談話人在思想上積極轉變,主動交代問題,真誠悔過改錯。再次,談話的適用不會對被談話人的名譽、心理以及正常工作產生重大影響,談話的情況反饋也可以作為干部考核的重要參考標準。最后,談話本身也可以作為黨風廉政建設的重要途徑,引導黨員干部在政治思想、道德品質、勤政廉政和個人作風等方面加強自律自覺。

要實現反腐敗的源頭治理,就必須加強監察機關的監督功能,充分發揮談話制度在監督階段的作用。對所有公職人員行使公權力實現事前和事中的全面監督和制約,讓“紅紅臉、出出汗”成為監察常態,這對于全面從嚴治黨具有重要意義。通過談話,在思想上降低貪腐的傾向性,在行動上減少貪腐的可能性,才能真正形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效制約機制,做到治貪反腐防范于未然。

調查功能

監察機關的調查職能主要是針對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪依法進行調查取證、查證揭露。談話作為一種調查措施,在初查核實和正式調查過程中均發揮著不可替代的重要作用。

根據法律規定,調查活動以立案為界限。立案前為初查階段,根據監察對象所涉及的問題線索進行初步核實,“經初步核實,對涉嫌職務違法犯罪,需要追求法律責任的”,依法辦理立案手續從而進入正式的調查程序。從12項調查措施規定的表述來看,只有談話是針對“可能發生職務違法的公職人員”,而其它11項強制措施的適用對象均表述為“被調查人”,而一般只有在正式立案調查后才稱之為“被調查人”,由此可見談話不僅適用立案前,也可適用于立案后。

在初步調查階段,談話是立案調查前初步核實有關問題和線索的主要方式。監察機關在接到報案或舉報后,應當對有關問題線索進行初步核查處置,而談話措施在問題線索的初步核實過程中就是一種合理有效的處理方式。當有關問題線索指向輕微的違紀違法行為時,談話更宜采取一種“有則改之無則加勉”的溫和方式;當被調查人可能涉嫌嚴重的職務違法犯罪時,監察機關采取談話措施就必須嚴格遵循審批和執行程序,根據正式談話筆錄調查核實后形成初核報告,制定處理方案,根據具體情形進行案件分流。

在立案調查后,談話措施是監察機關依法收集言辭證據的重要途徑。談話措施適用的對象為“可能發生職務違法的監察對象”,這一范圍界定基本同步實現了監察全覆蓋的原則?!侗O察法》第20條規定的訊問措施,其對象是“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的被調查人”。針對性質不同、情節嚴重程度不同的案件,監察機關可以選擇適用強度不同的調查措施,其中談話措施的適用就適合于比較輕微的、一般性違紀違法的行為對象。此外,訊問只能針對被調查人,而談話還可以適用于其他可能涉案或知情的人員,這對于進行外圍取證、加快案件突破起到關鍵性作用。

談話措施要嚴格遵循法定權限和程序限制,在調查階段的適用尤其如此,這是反腐敗法治化的必然要求。談話的方案包括對象、時間、地點、內容等應當由核查、調查案件組共同研究決定;談話的方案應當嚴格執行,不得隨意變更調查的方向或改變調查的范圍;談話人與被談話人不得進行案外接觸或聯絡;談話筆錄的形成和固定應當根據具體規范的程序操作;在涉嫌職務犯罪的案件中,談話過程應當錄音錄像等,確保證據的收集與刑事訴訟證據的要求和標準相銜接。此外,談話應當尊重被調查人的人格尊嚴與合法權利,嚴禁通過非法手段進行取證。

“談話”屬于具有監察體制改革特色的調查措施,是傳統訴訟法所沒有的。在傳統紀檢監察實踐中,該措施的廣泛合理運用取得了良好效果,因此納入到監察調查措施中,豐富了調查活動的手段,有助于形成功能齊備、結構合理,張弛有度、銜接緊湊,方法靈活、高效合理的監察調查措施體系,有利于提高調查的效率和效果。

處置功能

處置職能是指對于查證屬實的違規違法問題依照相應法律法規予以審查定性并給予相應的處理,如處分問責、提出監察建議或移送人民檢察院依法審查、提起公訴等。“談話”制度是一種非常重要的處置措施?!侗O察法》第45條規定“對有職務違法行為但情節較輕的公職人員,按照管理權限,直接或者委托有關機關、人員,進行談話提醒、批評教育、責令檢查,或者予以誡勉”。同時,黨內《監督執紀工作規則》規定了談話提醒是一種組織處理方式,紀檢機關對反映問題輕微、不需要追究黨紀責任的,可以采取談話提醒等方式處理。

監察體制改革的首要邏輯就是“監察全面覆蓋”:紀檢監察不僅要著力圍獵“大老虎”,也要全面圍剿“蠅蟲害”。實現監察對象全面覆蓋的同時,也要實現“監察事項”的全面覆蓋——不僅要對違法犯罪的“大腐敗”斬草除根,也要對違規亂紀的“微腐敗”刮骨療毒。因此,既要依據嚴刑峻法懲治貪腐、繼續發揮“不敢腐”的震懾作用基礎上,更需要發揮“談話”制度的治理效能,堅持抓小、抓常、抓細,構筑“不能腐”“不想腐”的體制機制。不同于監督、調查階段,“談話”在處置階段的目的不再僅僅是反腐,而在于教育感化——發揮“懲前毖后,治病救人”的政策感召力,從思想政治上挽救出現問題的黨員干部。在黨內監督中以談話提醒作為處置方式,正是一種和風細雨、治病救人的辦法。政務處分、監察建議和移送司法機關等處置措施充分表現了監察機關在反腐敗斗爭中敢于動真碰硬,極具反腐剛性。但同時需要更為“柔性”的談話提醒進行引導感化。因此,談話提醒在監察處置過程中可以獨立適用,也可以附加適用,并可以作為經常性的附加適用措施,構建起剛柔并濟、軟硬兼施的監察處置措施體系。

“治人者必先自治”,國家監察力量的強大內生動力源于黨的監察力量,必須充分發揮以黨內監督引領國家監督,以黨內反腐帶動國家反腐的治理效能。無疑,“談話”就是貫穿監察體制始終、貫通黨的監察和國家監察的重要制度。“談話”在監察活動中的適用表現為監察機關與監察對象之間面對面的“較量”,然而在監督、調查和處置不同的階段,“談話”卻有著不同的功能性側面,這一制度的運用可謂兼具政治性、實效性和藝術性。因此,要在監督、調查和處置的不同階段,用好“談話”,不斷加以完善,以期盡快將“談話”制度優勢轉化為反腐治理效能。

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